EL DERECHO PARA LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

La Ordenación del Territorio u Ordenación Territorial es una disciplina científica y técnica administrativa; influida por una multitud de disciplinas, entre las que destacan la Geografía Física, la Geografía Humana y las Ciencias Ambientales, que tienen como objetivo una ocupación racional del territorio, mediante la aplicación de normativas que permitan o prohíban unos acordados usos de los espacios de la tierra.

En términos generales, es la expresión espacial de la política económica, social, cultural y ecológica de toda sociedad, que incluye múltiples objetivos, entre ellos el desarrollo socioeconómico y equilibrado de las regiones, la mejoría de la calidad de vida, la gestión responsable de los recursos naturales, la protección del medio ambiente, atendiendo a la necesidad de la utilización racional del territorio. Se transforma en una política concebida como un enfoque interdisciplinario y global para el logro de los objetivos antes planteados, según un concepto rector. El conjunto de normativas sobre la ordenación del territorio recibe el nombre de Ordenamiento Territorial.

La doctrina europea establece como objetivos de la ordenación del territorio los siguientes:

• El desarrollo socioeconómico equilibrado y sostenible.

• La mejora de la calidad de vida de la población, a través de su acceso al uso de los servicios e infraestructuras públicas y del patrimonio natural y cultural.

• La gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente, de forma compatible con la satisfacción de las necesidades crecientes de recursos, así como con el respeto a las peculiaridades locales

• La utilización racional y equilibrada del territorio, mediante la definición de los usos aceptables o a fomentar para cada tipo de suelo, la creación de las adecuadas redes de infraestructuras e incluso el fomento de las actuaciones que mejor persigan el fortalecimiento del espíritu comunitario.

En la doctrina latinoamericana originada de la CEPAL, la Ordenación del Territorio en una forma cualitativa que busca el desarrollo socioeconómico de las regiones y una mejora en la calidad de vida. Por otro lado, de forma más cuantitativa busca la gestión responsable de los recursos naturales y la protección del medio ambiente, como también una utilización racional del territorio.

En nuestra doctrina se considera que tanto la ordenación del territorio como el urbanismo constituyen una continuidad sin deslinde neto y claro, de lo que se deduce la necesidad de que la visión municipal debe integrarse en una forma más amplia, que plasme una más específica ordenación del suelo, de competencia municipal. En cuanto a la planificación de la Ordenación debe entenderse que aun cuando ésta no es una panacea global y potencialmente omnicomprensiva de todos los usos en ámbitos territoriales amplios, debe imbricarse en una completa coordinación.

Entendemos la ordenación del territorio como la plasmación geográfica de la política económica, a la que habría que añadir hoy también la política medioambiental, y coincidiendo en el diseño de esas políticas varias administraciones por razones estrictamente competenciales, el dinamismo y la variabilidad de la coyuntura económica, que invalidan todo intento globalizador. Por tanto su opción clara, opta por evitar instrumentos rígidos que sean inviables, tanto por la complejidad de sus exigencias como por lo ambicioso de sus determinaciones. Pero debe tenerse presente, que no se trata de hacer instrumentos inútiles que haya que reformar en cuanto cambie una sola de sus variables o previsiones. Se trata de posibilitar diseños, previsiones, instrumentos flexibles, con pocas exigencias materiales previas, que dependan de cada momento. Lo importante es que establezca un procedimiento que garantice la participación y, con ella, la asunción del contenido y la garantía de su viabilidad y continuidad.

Se trata de simplificar los instrumentos planificadores y prever mecanismos útiles, interrelacionados y apegados a la realidad. Debe contemplarse la conjunción de las materias «urbanismo» y «ordenación territorial», centrando su política en la disciplina de los asentamientos humanos, contemplando con un carácter muy flexible en cuanto a la autonomía y la consideración espacial.

Según el criterio gubernamental, "la ordenación territorial tiene por objeto establecer las disposiciones que regirán los procesos nacionales, regionales y locales, de ordenación y gestión del territorio, de conformidad con la estrategia nacional de desarrollo, los patrimonios territoriales de la Nación, las realidades y las valoraciones ecológica, sociocultural, socioeconómica y geopolítica, de esos patrimonios, para orientar la distribución espacial del desarrollo y el fortalecimiento del Poder Municipal". Considera además, que:"…es mediante la ordenación del territorio como se regula el aprovechamiento de los recursos, sus formas de aprovechamiento y su conservación como patrimonio social, así como la localización y distribución del desarrollo como estrategia de integración territorial en la búsqueda de un espacio geográfico social". Este criterio entiende la ordenación del territorio como "la estrategia política del Estado para orientar la distribución espacial del desarrollo, la ocupación del territorio y el uso de los recursos naturales, así como la localización y organización de la red de centros poblados de base urbana y rural".

LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO EN VENEZUELA

Siguiendo los criterios anteriormente expuesto, la Constitución de Venezuela se fundamenta en el siguiente criterio:

Artículo 128. El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas, políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la información, consulta y participación ciudadana. Una ley orgánica desarrollará los principios y criterios para este ordenamiento

En este sentido, previó el constituyente establecer en la ley, los principios, criterios, objetivos y las disposiciones que regularán el proceso de ordenación territorial, así como las disposiciones que regirán la ordenación urbanística y urbana en el territorio nacional de conformidad con la estrategia de planificación, desarrollo económico y social de la Nación y a sus efectos, entiende por ordenación territorial y urbanística la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, la expresión territorial de todas las actividades que están vinculadas de una u otra forma a la ciudad determinando su función y rol, así como, una mayor integración e Interrelación de los espacios urbanos, de manera que permitan optimizar las inversiones y maximizar el rendimiento de las actividades sociales y económicas de la población, con el fin de garantizar un equilibrio territorial, entre el bienestar de la población, el uso racional de los recursos naturales y el ambiente para el logro del desarrollo sustentable.

LA LEY ORGÁNICA PARA LA ORDENACIÓN DEL TERRITORIO

La ordenación del territorio en Venezuela está regulada por la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, publicada en la Gaceta Oficial Extraordinaria Nro. 3.238 del 11 de agosto de 1983

La ley vigente parte de la reforma promulgada el 26 de julio de 1983, la cual contiene como fin: "regir el proceso de ordenación del territorio en concordancia con la Estrategia de Desarrollo Económico y Social a largo plazo de la Nación" .

En esta ley, el contenido básico sobre la materia ambiental, lo encontramos en el Artículo 2º de la ley, cuando expresa que:

"Se entiende por ordenación del territorio la regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía entre el mayor bienestar de la población, la organización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y valorización del medio ambiente, como objetivos fundamentales del desarrollo integral."

FUNDAMENTOS PARA LA ORDENACIÓN TERRITORIAL EN VENEZUELA

La exposición de motivos de la ley promulgada el 30 de junio de 1982 y reformada en 1983, expresa:

"… ordenar el uso del territorio es tarea prioritaria cuando se pretende poner en marcha cualquier plan que conlleve a un desarrollo nacional equilibrado, justo y eficaz. Siendo así que la ordenación territorial en Venezuela reviste carácter de urgencia por haberse constatado el crecimiento desordenado que presenta el país, producto de la aplicación de políticas de desarrollo equivocadas que han originado y continúan originando desequilibrios en el desarrollo de las diversas regiones que integran el territorio nacional…"

"…el desarrollo futuro en todos sus aspectos pasa en primer lugar por el estudio de la utilización adecuada tanto del espacio, como de los recursos naturales. Continuar de la forma como hasta ahora se ha acelerado el desarrollo y. por ende, de los recursos disponibles, es comprometer hoy los niveles de bienestar social del mañana. Es menester por tanto, que en los próximos años, se plantee la ordenación del territorio de tal forma que permita la distribución de la población de manera racional y armónica y, a su vez, facilite la cohesión necesaria entre sus habitantes a los fines de producir el requerido equilibrio entre el desarrollo económico y social y el medio ambiente natural…"

"Tales consideraciones deben fundamentarse en la evaluación de una serie de elementos que comprenderán no sólo los referidos a las condiciones físico-naturales involucradas en tales lineamientos, sino también la necesidad de afectar o desafectar ciertas áreas para destinarlas a nuevos usos en razón de las nuevas y cambiantes necesidades que puedan recogerse en dichos planes…"

"Desde esta óptica ese equilibrio que es necesario lograr debe ser entendido globalmente, referido a la totalidad del país y no como pudiera pensarse, fomentando criterio s de desarrollos localistas que produzcan estructuras autosuficientes y generen, en consecuencia, discrepancias a la hora de la necesaria articulación que todo Plan Nacional exige. Es preciso pues, la elaboración de un plan general que contenga los lineamientos globales adecuados para el desarrollo perseguido y que a su vez conlleva planes de menor concreción espacial que se circunscriban a la consideración de toda unidad geográfica por pequeña que sea, fundamentándose en las estructuras jurídicas y administrativas necesarias para lograr tal fin…"

"El análisis de las experiencias puso de manifiesto los desequilibrios regionales que se produjeron en Europa al momento de iniciarse la llamada revolución industrial por haberse alterado el destino y la función que hasta ese momento tenía la tierra. Es el caso de Inglaterra, donde hasta comienzos del siglo XIX el 78% de la población habitaba todavía en el tierra rural y ya para 1900 tenía un 79% de población urbana, consecuencia del surgimiento de nuevos criterios de desarrollo. Experiencias similares las encontraremos en el resto de los países Europeos, cuya intensidad dependió del grado de aceptación de la revolución industrial…"

"… producto de esos nuevos criterios, el uso del suelo, cuya ordenación inicial tendrá casi exclusivamente al uso de carácter agrícola y que posteriormente a partir del nacimiento de la era industrial estaba únicamente condicionado al rendimiento que pudiese proporcionar, pasó a experimentar de cierta manera las primeras experiencias de ordenación del espacio, al establecerse en diferentes países europeos la asignación exclusiva de tierras para uso agrícola, con la finalidad de prepararse para la posibilidad del conflicto que se llamó la Segunda Guerra Mundial…"

"…el desarrollo v planificación generado con posterioridad a la era del nacimiento industrial pasó por el nuevo papel que para la Época comenzó a ejercer el Estado. El nuevo rol que éste asumió al dejar de lado el llamado criterio de "laisser faire-laisser passer" y, por ende, al renunciar a su pasividad con relación a los aconteceres del proceso económico, produjo un impuesto en el desarrollo hasta el momento concebido en cada uno de ellos. A partir de ese momento ya no son más los grupos vinculados a los procesos agrícolas inicialmente o industriales con posterioridad quienes determinarán el crecimiento y desarrollo tanto regional como nacional; es ahora el Estado con su acción planificadora quien asume el plan organizador concibiendo en cada caso concreto con su particular experiencia, la estructura jurídica-institucional que permitiría el desarrollo bajo un proceso de ordenación del territorio…"

"… por 1a necesidad de ésta intervención, el Estado debió planificar y prever el uso del suelo como mecanismo de ajuste de las complejas economías que se desarrollaron. Ante esta situación, cada uno de los países analizados abordó el problema que se les planteaba, teniendo en cuenta sus propias características, no obstante la existencia de elementos comunes que homogenizan la acción de los países involucrados. En efecto, cuando se observa con detenimiento la experiencia en su conjunto, hablar de estructuras jurídicas o administrativas que permitiesen asegurar la ejecución de las correspondientes políticas de ordenación del territorio es referirnos a cualquiera de ellas sin distingo alguno".

Áreas Bajo Régimen de Administración Especial (ABRAE)

Artículo 15. Constituyen áreas bajo régimen de administración especial, las áreas del territorio nacional que se encuentran sometidas a un régimen especial de manejo conforme a leyes especiales, las cuales, en particular, son las siguientes:

• Parques Nacionales;

• Zonas Protectoras;

• Reservas Forestales;

• Áreas Especiales de Seguridad y Defensa;

• Reservas de Fauna Silvestre;

• Refugios de Fauna Silvestre;

• Santuarios de Fauna Silvestre;

• Monumentos Naturales;

• Zonas de interés Turístico;

• Áreas sometidas a un régimen de administración especial consagradas en los Tratados Internacionales.

Artículo 16. También se consideran áreas bajo régimen de administración especial, las siguientes áreas del territorio nacional que se sometan a un régimen especial de manejo:

• LAS ÁREAS DE MANEJO INTEGRAL DE RECURSOS NATURALES, compuestas por los espacios del territorio que respondan a alguna de las siguientes categorías.

• ZONAS DE RESERVA PARA LA CONSTRUCCIÓN DE PRESAS Y EMBALSES, compuestas por aquellas áreas que por sus especiales características y situación, se consideren idóneas para la construcción de obras de presa y embalse.

• COSTAS MARINAS DE AGUAS PROFUNDAS, compuestas por aquellas zonas marítimas que por sus especiales características y situación, sean consideradas óptimas para el desarrollo de puertos de carga y embarque, las cuales comprenderán el área marítima que se delimite en el Decreto.

• HÁBITATS ACUÁTICOS ESPECIALES PARA EXPLOTACIÓN O USO INTENSIVO CONTROLADO, compuesto por todas aquellas zonas tales como golfetes, albuferas, deltas, planicies cenagosas y otras similares que por sus riquezas marítimas, lacustres o fluviales, sean de especial interés para la Nación.

• ÁREAS TERRESTRES Y MARÍTIMAS CON ALTO POTENCIAL ENERGÉTICO Y MINERO, compuestas por todas aquellas zonas que contengan una riqueza energética y minera especial y que ameriten un régimen de preservación del medio compatible con extracción de recursos esenciales para la Nación.

• ZONAS DE APROVECHAMIENTO AGRÍCOLA, compuestas por aquellas áreas del territorio nacional que por sus conclusiones edafoclimáticas deben ser resguardadas para su explotación agrícola, dentro de un régimen de mayor o menor preservación. Según su potencial agrícola se distinguen las de Alto Potencial, referidas a zonas que por sus excepcionales condiciones agrícola deben ser sometidas a una máxima preservación; las de Medio Potencial, referidas a zonas que reúnan las condiciones necesarias para ser declaradas como Zona Agrícola Especial según la Ley de la materia; y las de Bajo Potencial, referidas a las zonas sometidas a una menor preservación toda vez que para su explotación agrícola la requieran la aplicación de tecnología especializada que subsane los factores limitantes de su potencial.

• LAS PLANICIES INUNDABLES, compuestas por aquellos espacios del territorio nacional, adyacentes a los curses de aguas superficiales y que pueden llegar a ser ocupados por los excesos de aguas cuando se desbordan de sus cauces naturales.

• LAS ÁREAS RURALES DE DESARROLLO INTEGRADO, compuestas por aquellas zonas que deben ser sometidas a una estrategia de desarrollo fundamentada en la participación coordinada de las entidades públicas y la población rural organizada, con el objeto de concentrar y concertar esfuerzos hacia el logro de una auténtica prosperidad agropecuaria.

• LAS ÁREAS DE PROTECCIÓN Y RECUPERACIÓN AMBIENTAL, compuestas por todas aquellas zonas donde los problemas ambientales provocados o inducidos, bien por la acción del hombre o por causas naturales, requieran de un plan de manejo que establezca un tratamiento de recuperación o uno que elimine los fenómenos de degradación.

• LOS SITIOS DE PATRIMONIO HISTÓRICO-CULTURAL O ARQUEOLÓGICOS, compuestos por aquellas edificaciones y monumentos de relevante interés nacional, así como las áreas circundantes que constituyan el conjunto histórico, artístico y arqueológico correspondiente.

• LASRESERVAS NACIONALES HIDRÁULICAS, compuestas por los territorios en los cuales estén ubicados cuerpos de agua, naturales o artificiales que por su naturaleza, situación o importancia justifiquen su sometimiento a un régimen de administración especial.

• LAS ÁREAS DE PROTECCIÓN DE OBRAS PÚBLICAS, compuestas por las zonas de in-fluencia de las construcciones públicas, que deben ser sometidas a usos conformes con los fines y objetos de la obra.

• LAS ÁREAS CRÍTICAS CON PRIORIDAD DE TRATAMIENTO, integradas por aquellos espacios del territorio nacional que dadas sus condiciones ecológicas, requieren ser sometidas con carácter prioritario a un plan de manejo, ordenación y protección.

• LAS ÁREAS BOSCOSAS BAJO PROTECCIÓN compuestas por todas las zonas de bosques altos, primarias o secundarias, que existen en el territorio nacional.

• LAS RESERVAS DE BIOSFERA, compuesta por aquellas zonas en la que se combinan la presencia de biomasas naturales que deben ser preservadas por su alto valor científico y biológico, con la existencia de poblaciones locales caracterizadas por modos de vida en lo económico, social y cultural, que configuran un especial sistema de relaciones hombre-espacio.

• LAS ÁREAS DE FRONTERAS, ordenadas conforme a la estrategia global con-tenida en el Plan Nacional de Seguridad y Defensa y conforme a las características propias de cada sector fronterizo.