LA REVOLUCIÓN VERDE O LA REFORMA AGRARIA EN VENEZUELA[1]

Ponente: Dr. Enrique Prieto Silva

San Antonio de los Altos

17 de octubre de 2002

1.- AGRO, ECONOMÍA Y ECOLOGÍA

En la visión actual del desarrollo humano, la naturaleza ha cobrado una gran importancia y con ella la Ecología, que en forma general, la vemos como el conjunto de conocimientos referentes a su economía y a la investigación de todas las relaciones del hombre y del animal con su medio, incluyendo sus relaciones con otros animales, con las plantas y los demás recursos que en ella se encuentran.

Surgen entonces conceptos y teorías, que tratan de resolver la interpretación de lo referente al manejo tanto ecológico como económico del Medio Ambiente y de los recursos naturales que en él se encuentran, considerándolos como los recursos de la naturaleza. Así vemos y tratamos de entender:

a- La sustentabilidad, comprendida como la capacidad de una sociedad humana de apoyar en su medio ambiente el mejoramiento continuo de la calidad de vida de sus miembros a largo plazo. La sustentabilidad de una sociedad es función del manejo que ella haga de sus recursos naturales y puede ser mejorada indefinidamente utilizando las ciencias de la economía y de la ecología

b- El Desarrollo sustentable, entendido como aquel que satisface las necesidades del presente, sin comprometer la capacidad de las futuras generaciones para satisfacer sus propias necesidades[2] Debe cumplir con tres objetivos para ser definido como tal:

         ·  el crecimiento económico,

         ·  la equidad social y

       ·  la conservación de los recursos.

c- La Gestión ambiental del Estado, entendida como el conjunto de acciones normativas, administrativas y operativas, impulsadas por éste, para alcanzar un desarrollo sustentable.

d- El Impacto Ambiental, entendido como el juicio de valor sobre la alteración o efecto ambiental positivo o negativo de la calidad ambiental, provocada o inducida por cualquier acción del hombre.

e- La Evaluación del impacto ambiental (EIA), es decir, la predicción o presunción del impacto ambiental de una actividad o proyecto específico, y la proposición de alternativas para prevenir o atenuar los efectos degradantes del medio ambiente, que pueden seguirse de su realización o ejecución. Se la presenta normalmente en un documento público que tiene el mismo nombre de la actividad.

f- La Capacidad de uso, que es la máxima potencialidad productiva de un recurso natural renovable medida en función de sus aptitudes y limitaciones naturales, supuesto que el recurso sea manejado bajo condiciones adecuadas de conservación, atendiendo a lo económico y a lo ecológico.

g- Calidad ambiental, entendida como el grado en que el estado actual o previsible de algún componente básico permite que el medio ambiente desempeñe adecuadamente sus funciones de sistema, que rige y condiciona las posibilidades de vida en la Tierra. Este grado no se puede cuantificar, sólo se le califica con fundamentos, a través de un juicio de valor.

h- Calidad de vida o grado en que los miembros de una sociedad humana están satisfaciendo sus necesidades y están ejercitando plenamente sus potencialidades humanas. El mejoramiento de la calidad de vida de una sociedad es un objetivo permanente y fin del desarrollo social. Indiscutiblemente, el medio ambiente, en cuanto hábitat humano, es uno de los condicionantes fundamentales de la calidad de vida. Este grado no se puede cuantificar, sólo se le califica con fundamento a un juicio de valor comparativo entre grupos sociales.

i- El Hábitat humano es el sistema de elementos materiales concretos en el que se lleva a efecto la vida y la acción humanas; comprende diversos tipos de asentamientos humanos: metropolitanos, urbanos y rurales con sus viviendas, lugares de actividad, equipamiento, infraestructura de transporte, agua, energía comunicaciones, disposición de residuos, paisaje y elementos afines. El hábitat de una sociedad humana determinada es una materialización de su cultura, tanto pasada como actual.

j- La Preservación, comprendida como  la manutención del estado natural original de determinados componentes ambientales, o de lo que reste de dicho estado, mediante la limitación de la intervención humana en ellos al nivel mínimo, compatible con la consecución de dicho objetivo

Esta base conceptual, es indispensable y necesaria, para poder analizar las situaciones económicas y ecológicas referidas a las materias: agraria,  minera, petrolera y al manejo de todos los recursos naturales en Venezuela, como parte del estudio que incluye la relación del hombre y de todos los seres vivos e inanimados que coexisten y se relacionan en el medio natural, ambiente o naturaleza, donde ejercen su acción las leyes ecológicas o naturales, fundamento de la economía del Estado.

Es por lo tanto evidente, la necesidad que nos obliga a considerar en cada oportunidad, la participación fundamental de los diferentes sectores de la  economía en el ingreso del Estado y, en especial, lo referente a la minería, a los hidrocarburos y a las industrias que se generan de su explotación y comercio, cuya incidencia sobre la naturaleza que los contiene es indiscutible y obliga a encontrar formas adecuadas que hagan compatibles los fenómenos que surgen del tratamiento de estas dos ciencias que, aunque una social y la otra biológica, ambas se fundamentan en la producción o generación de los recursos naturales, considerados como productos o bienes necesarios para la satisfacción de las necesidades del hombre.

2.- ECONOMÍA Y AGRO

En el sentido de la interrelación del tema que tratamos, es evidente la necesaria relación del campo con la economía, no solo por cuanto éste representa la base primaria sectorial del análisis económico, sino porque cada vez cobra mas importancia y relevancia el interés de su conocimiento y tratamiento, dada la persistencia y cíclica necesidad alimentaría, que no ha podido ser vista ni enrumbada por una vía que garantice una segura fuente alimentaría y una base de sustentación para eliminar el hambre.

Sin embargo, algo se ha concretado, pues, dado que la economía no puede por si sola generar riqueza ni alimentos, si puede y debe descubrir el origen del fenómeno y del problema. Allí, es donde interviene para demostrar que, como característica esencial es necesaria la reorientación de la transformación del sistema arcaico y atrasado del campo, para convertirlo en la base inicial y fundamental del progreso y del desarrollo.

La Reforma Agraria

Para lograr el efecto transformador del sistema de cultivo del campo e impulsarlo a desarrollo, es necesaria una adecuada y real reforma agraria que cumpla eficientemente con el objetivo que siempre se le ha dado como lo es: lograr la transformación de la estructura agraria nacional y la incorporación de la población rural al desarrollo económico, social y político de la Nación, mediante la transformación del sistema latifundista en un sistema justo de propiedad de la tierra[3]. Hoy, en la nueva Ley de Tierras, tan cuestionada y aún en discusión, rige el mismo destino normativo de la anterior Ley de Reforma Agraria y en esta sentido, es oportuno conocer su base objetiva establecida en el artículo 1° que establece:

“Artículo 1°. El presente Decreto Ley tiene por objeto establecer las bases del desarrollo rural integral y sustentable; entendido éste como el medio fundamental para el desarrollo humano y crecimiento económico del sector agrario dentro de una justa distribución de la riqueza y una planificación estratégica, democrática y participativa, eliminando el latifundio como sistema contrario a la justicia, al interés general y a la paz social en el campo, asegurando la biodiversidad, la seguridad agroalimentaria y la vigencia efectiva de los derechos de protección ambiental y agroalimentario de la presente y futuras generaciones.”

En esta acción de cambio y reforma, es de vital importancia los cambios en el Derecho Agrario, acentuando el esfuerzo que se viene haciendo con la evolución de los pueblos, de los Estados y de las ciudades, para tratar de encontrar un sistema que compatibilice el derecho de propiedad de la tierra, con la justicia de que cada quien tenga la tierra suficiente para trabajarla y hacerla producir, ya que como expresa el Derecho Divino: “Es mediante el trabajo como el hombre, usado su inteligencia y su libertad, logra dominar y hacer de ella su digna morada. De este modo, se apropia una parte de la tierra, la que ha conquistado con su trabajo: he aquí el origen de la propiedad individual.”

Surge hoy y ha surgido siempre el criterio y el deseo de lo que se ha denominado “la Reforma Agraria”. Un deseo universal, que en la medida que crecen los pueblos y se hace mas pequeño su hábitat, siente la necesidad del apoyo del Estado para lograr un pedazo de tierra, en la que, al trabajarla para su sustento, debe incrementar la producción para el alimento del resto de la comunidad que vive de otra actividad. Es la fuente del derecho que tiende a cumplir con la distribución del trabajo y la diversificación de las actividades productivas, siendo una de ellas la actividad del campo, del agro.

Por las razones expuestas, se ha hecho y se hace indispensable, seguir desarrollando normas jurídicas en el Derecho Agrario, toda vez que, es este Derecho, el que permite legislar sobre bases científicas, para fundamentar las acciones de políticas, emprendidas para lograr la tal reforma. Es por lo tanto, la Reforma Agraria, la que da relevancia al Derecho que la regula.

En el caso venezolano, para la formulación de las leyes que regulan la materia, el legislador, fundamentado en el criterio constituyente, ha realizó un enfoque integral del problema agrario venezolano desde los puntos de vista, que consideró más importantes, partiendo de la base de que la Reforma Agraria no es solamente un asunto de tipo legal sino que muy especialmente reviste características de tipo económico, social y técnico. Impuso en tal sentido el criterio de que problema agrario en Venezuela es de tal magnitud que reclama la unión de todos los sectores, con el solo afán patriótico de realizar sobre bases firmes la necesaria transformación de nuestro medio rural. Realidad ésta, que presenta dos aspectos típicamente definidos, cual más grave de los dos; por una parte las infrahumanas condiciones en que ha vivido el hombre de nuestros campos, concretamente nuestro campesino, y en segundo lugar, la deficitaria condición de nuestra producción agrícola.

Basta tener presente el bajísimo ingreso per cápita anual de la mayoría de nuestra población rural, unido, como lógica consecuencia de lo anterior, a la miserable condición de la vivienda campesina, que se caracteriza por ranchos dispersos, con ausencia de servicios sanitarios y con un alto grado de hacinamiento familiar.

Queda así claro, que sin reforma Agraria, no podría realizarse sobre bases firmes la industrialización del país, así como; ésta, es indispensable al éxito de la Reforma Agraria, sobre todo, si se orienta como es de esperarse, no sólo hacia las industrias extractivas, sino principalmente a las manufacturas y de elaboración de productos agrícolas, porque además de ser el mejor mercado de los mismos, se constituirá también en el centro de absorción de los naturales y previstos excedentes de nuestra población rural. Reforma Agraria e industrialización son pues los dos pilares básicos de nuestro desarrollo económico, el cual configura al mismo tiempo una práctica solución a los problemas sociales del país.

Por eso en el estudio del problema agrario venezolano es necesario atender estos dos aspectos fundamentales del mismo, el social y el económico, los cuales a su vez habrá de ser la orientación básica de nuestra Reforma Agraria; por una parte la implantación de un definitiva y real ambiente de justicia social en el medio rural venezolano, que redima para siempre a nuestro campesino, y por la otra, el establecimiento de un sistema que garantice el desarrollo económico del mismo medio rural y en general de Venezuela, aprovechando todos los recursos disponibles y el interés de todos lo venezolanos, sin discriminación social o de clases.

De la realización de ambos dependerá en mucho el porvenir del país y la superación de la etapa semicolonial de nuestra economía. Fácil es comprender, por tanto, que realizar la transformación de nuestro medio rural sobre estas bases es algo esencial y urgente porque sólo en esa forma se llegaría a la verdadera estabilidad política y democrática de la Nación.

En este sentido, es necesario resaltar el esfuerzo del constituyente y el legislativo, surgidos desde 1960 con la Ley de Reforma Agraria y con la Constitución de 1961, hoy actualizados con la nueva Constitución y la nueva Ley de Tierras. Así indicamos, la Ley de Reforma Agraria en su artículo 1°, establece el objeto de su normativa, como es: ”la transformación de la estructura agraria del país y la incorporación de su población rural al desarrollo económico, social y político de la Nación; así mismo, establece como medio para lograrlo, lo cual se transforma en un fin u otro objetivo de la Ley, ”la sustitución del sistema latifundista por un sistema justo de propiedad, tenencia y explotación de la tierra”; y como base de estos objetivos, ”la equitativa distribución de la misma, la adecuada organización del crédito y la asistencia integral para los productores del campo”. Y como fin conclusivo de estos elementos programáticos, para el individuo y para la comunidad, “que la tierra constituya para el hombre que la trabaja, base de su estabilidad económica, fundamento de su progresivo bienestar social y garantía de su libertad y dignidad”.

El contenido de este primer artículo, desarrolla la norma que fuera incorporada mas tarde como fin constitucional, en el Artículo 105º de la Constitución de 1961, cuyo texto es el siguiente:

Artículo 105º. - El régimen latifundista es contrario al interés social. La ley dispondrá lo conducente a su eliminación, y establecerá normas encaminadas a dotar de tierra a los campesinos y trabajadores rurales que carezcan de ella, así como a proveerlos de los medios necesarios para hacerla producir”.

Hoy, la normativa se orienta en idéntica forma. Así expresa el contenido del texto constitucional de 1999:

Artículo 299. El régimen socioeconómico de la República Bolivariana de Venezuela se fundamenta en los principios de justicia social, democratización, eficiencia, libre competencia, protección del ambiente, productividad y solidaridad, a los fines de asegurar el desarrollo humano integral y una existencia digna y provechosa para la colectividad. El Estado conjuntamente con la iniciativa privada promoverá el desarrollo armónico de la economía nacional con el fin de generar fuentes de trabajo, alto valor agregado nacional, elevar el nivel de vida de la población y fortalecer la soberanía económica del país, garantizando la seguridad jurídica, solidez, dinamismo, sustentabilidad, permanencia y equidad del crecimiento de la economía, para garantizar una justa distribución de la riqueza mediante una planificación estratégica democrática participativa y de consulta abierta.

Artículo 305. El Estado promoverá la agricultura sustentable como base estratégica del desarrollo rural integral, y en consecuencia garantiza la seguridad alimentaria de la población; entendida como la disponibilidad suficiente y estable de alimentos en el ámbito nacional y el acceso oportuno y permanente a éstos por parte del público consumidor. La seguridad alimentaría deberá alcanzarse desarrollando y privilegiando la producción agropecuaria interna, entendiéndose como tal la proveniente de las actividades agrícola, pecuaria, pesquera y acuícola. La producción de alimentos es de interés nacional y fundamental al desarrollo económico y social de la Nación. A tales fines, el Estado dictará las medidas de orden financiera, comercial, transferencia tecnológica, tenencia de la tierra, infraestructura, capacitación de mano de obra y otras que fueran necesarias para alcanzar niveles estratégicos de autoabastecimiento. Además, promoverá las acciones en el marco de la economía nacional e internacional para compensar las desventajas propias de la actividad agrícola…

Artículo 306. El Estado promoverá las condiciones para el desarrollo rural integral, con el propósito de generar empleo y garantizar a la población campesina un nivel adecuado de bienestar, así como su incorporación al desarrollo nacional. Igualmente fomentará la actividad agrícola y el uso óptimo de la tierra mediante la dotación de las obras de infraestructuras, insumos, créditos, servicios de capacitación y asistencia técnica.”

 Se desprende de toda esta normativa básica constitucional, el carácter protector del Derecho Agrario, por lo que el mismo legislador hace de él un símil con el Derecho del Trabajo, al considerarlos ramas del Derecho derivadas de la justicia social. Al respecto, acercándose al contenido de la antes nombrada encíclica de Juan Pablo II, considera que el Derecho Agrario parte del principio de que la tierra es un don precioso, al cual tiene derecho el hombre que la trabaja, y no solo aquel que a su vez es propietario de ella, sino que, en función de justicia social, este Derecho debe intervenir abiertamente para suplir la incapacidad en que están muchos que la cultivan, para con sus propios medios llegar a ser propietarios de esa tierra.

De esta moderna concepción del Derecho Agrario, donde el mejor titulo para lograr la propiedad de la tierra es el trabajo y la función social que en ella se realiza, se deriva también el derecho que garantiza a todos los que se dedican al cultivo de la tierra, para lograr la obtención de créditos, la asistencia técnica, y todo aquello que sea indispensable para obtener y conservar la propiedad.

Este sentido protector del Derecho Agrario, no puede mantenerse aislado en la sola consideración del hombre que trabaja la tierra, sino que él envuelve a todo su grupo familiar, como célula básica de la sociedad. En tal sentido, contempla normas precisas orientadas a la protección de la familia, estimulando la empresa familiar rural, no solo como un modo de producción, sino como un medio de vivir, sano, productivo, aglutinante de los vínculos familiares y favorecedor de una vida digna y libre sobre el campo, por lo que nuestro legislador ha dicho: "el derecho de la familia a su espacio vital sobre la tierra, lo cual debe ser aspiración natural cuando se habla de transformación del medio rural venezolano". [4]

Es de Naturaleza Pública.

Aun, cuando doctrinariamente y en estricto sentido jurídico, el Derecho Agrario es considerado como: el conjunto de reglas o normas sobre sujetos, bienes, actos y relaciones jurídicas referidas a la explotación agrícola dentro del derecho privado; en nuestro caso, mas que un derecho, es una legislación agraria, de la cual se vale el Estado, con los mismos fines, para impulsar el desarrollo del campo o medio rural. Imprimiéndole a sus normas, un carácter coercitivo o de imperio y una gran restricción al derecho de propiedad, tenencia y explotación de la tierra, con fines de utilidad pública e interés social, transformando de esta manera la condición privada del Derecho Agrario, en una legislación o derecho de naturaleza pública, que parte de normas constitucionales especificas con fines claros y definidos; desarrollando una normativa, que se impone por órganos específicamente dedicados a esta función, y cuya violación es atendida por órganos jurisdiccionales especializados, que dependen del Poder del Estado, con carácter de contencioso administrativo.

Es Antilatifundista

Por su mismo contenido ideológico, fundamento constitucional, y atendiendo al fin que hemos indicado sobre el interés social, el Derecho Agrario es antilatifundista, y en la medida que persigue la justicia social en la propiedad, tenencia y explotación de la tierra, tiende a la incorporación de la población rural a la propiedad y explotación agraria, fundamentada en el principio de equidad distributiva de la tierra.

En la Constitución de 1999 se incluyó una clara normativa al respecto:

“Artículo 307. El régimen latifundista es contrario al interés social. La ley dispondrá lo conducente en materia tributaria para gravar las tierras ociosas y establecerá las medidas necesarias para su transformación en unidades económicas productivas, rescatando igualmente las tierras de vocación agrícola. Los campesinos o campesinas y demás productores o productoras agropecuarios tienen derecho a la propiedad de la tierra, en los casos y formas especificados por la ley respectiva. El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y particulares de propiedad para garantizar la producción agrícola. El Estado velará por la ordenación sustentable de las tierras de vocación agrícola para asegurar su potencial agroalimentario.

Excepcionalmente se crearán contribuciones parafiscales con el fin de facilitar fondos para financiamiento, investigación, asistencia técnica, transferencia tecnológica y otras actividades que promuevan la productividad y la competitividad del sector agrícola. La ley regulará lo conducente a esta materia.

Por su parte, la Ley de Tierras en su exposición de motivos, reconoce el sentido antilatifundista  del marco constitucional anterior, como una preocupación del constituyente por desarrollar un sector agrario sólido, considerando que para aquel momento (1960), cuando se dicta la Ley de Reforma Agraria, el modo normal de tenencia de la gran mayoría de las tierras cultivables en la Nación era el latifundio, lo cual resultaba contraproducente con el estímulo al sector agrario que se pretendía impulsar. Sin embargo, reconoce que la reforma agraria, con mayor o menor éxito, inició un proceso de erradicación del latifundio y de estímulo al sector agrario, procurando que fuesen los propios campesinos quienes tuviesen la tenencia de las tierras que cultivaban.

En este sentido, luego de la orientación del objeto de la ley en su artículo 1°, incluye otras normas al respecto:

“Artículo 72. De igual manera, se declara de utilidad pública e interés social, a los efectos del presente Decreto Ley, la eliminación del latifundio como contrario al interés social en el campo, conforme a lo previsto en el artículo 307 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. En tal sentido, el Instituto Nacional de Tierras procederá a la expropiación de las tierras privadas que fueren necesarias para la ordenación sustentable de las tierras de vocación agrícola, para asegurar su potencial agroalimentario, quedando subrogado en todos los derechos y obligaciones que de conformidad con este Decreto Ley puedan corresponder a la República.

Artículo 7°. A los efectos del presente Decreto Ley, se entiende por latifundio, toda porción de terreno rural, ociosa o inculta, que exceda de cinco mil hectáreas (5.000 ha) en tierras de sexta y séptima clase o sus equivalencias, según lo que al efecto se desarrolle en el Reglamento de este Decreto Ley.

Es evidente, que la estructura agraria de Venezuela requiere de una normativa para transformar el latifundismo del pasado y el neo-latifundismo político y tecnológico del presente, la cual permita el desarrollo del campo por el hombre que lo trabaja. Todo lo cual se lograría con una justa repartición de la tierra, acompañada de verdaderos apoyos tecnológicos y económicos, que además de incentivar la productividad como atractivo, estimulen en el campesino el amor por la tierra que trabaja, por su región y por el campo, evitando de esta manera el éxodo y la dilapidación improductiva de los recursos económicos que hasta ahora se ha dedicado al campo en función de reforma agraria

La Revolución Verde” o el Inicio de la Reforma Agraria

Cuando hablamos de reforma agraria, es necesario conocer el origen y la evolución de este ideal. Debemos así reconocer que, el proceso de reforma del sistema agrario, no es de exclusividad de Estado alguno. Por el contrario, en él han incursionado todos los pueblos de la tierra. Hoy mas dedicados a la protección del medio ambiente como acto primario, sin dejar de reconocer la necesidad de la industrialización del campo para la producción de los bienes de sustento.

En este sentido, hemos creído de interés informativo y motivador, referirnos al proyecto que, a petición del Gobierno de México en 1943, la Fundación Rockefeller[5] envió al país azteca un equipo de jóvenes científicos extranjeros del área de la agricultura, integrado por un fitopatólogo, un genetista y un edafólogo. Este equipo se dedicó a estudiar las posibilidades de investigación para el mejoramiento de cultivos alimenticios, especialmente maíz y trigo. Al cabo de un tiempo de investigación por el país, el equipo formuló sus recomendaciones, que dieron origen a un Programa Cooperativo de Investigación. Se creó una Oficina, que desapareció en 1960. De este ensayo, nació un núcleo de científicos norteamericano y mexicanos, quienes con sus investigaciones dieron origen a la llamada “Revolución Verde”, cuyo fin fue, el producir mediante experimentos, nuevas variedades vegetales por cruzamiento, para mejorar la calidad, la resistencia y el rendimiento de los productos agrícolas.

Los experimentos mexicanos, generaron muchas variedades, especialmente de granos, cuya incidencia en la alimentación de las masas es notoria, especialmente en los pueblos de alta densidad poblaciones. Salieron de allí: las variedades de trigo “enanos” de México, cuyo alto rendimiento por unidad de superficie, le valió el calificativo de “Milagrosas”.

Este adelanto tecnológico logrado en México, se expandió a pueblos del mundo, especialmente asiáticos, africanos, y más tarde, a América Latina, aproximadamente para 1970. Entre ellos destacan con verdaderos adelantos en Brasil y Paraguay desde 1968; Colombia, Ecuador, Chile, Bolivia y los cinco países centroamericanos en 1967.

El Factor Tecnológico

El resultado de la Revolución Verde, no es otro, sino el efecto del uso de la tecnología en las actividades del campo, es decir, del agro. Con tecnología, se logra mejorar el rendimiento en la producción, lo cual es un factor beneficioso para la alta producción, que genera excedentes. Pero en función de una economía agraria, redunda en una constante y proporcional reducción del precio de los productos, atendiendo al incremento de la oferta y la demanda que se mantiene estática, lo cual perjudica al sector productivo del campo. Se transforma entonces el fenómeno, en un desincentivo a la producción y con ello, el abandono de la actividad agrícola.

El uso de la tecnología, es tal vez el factor más importante y necesario en el desarrollo de cualquier actividad. Evidentemente, en el campo surte el mismo efecto. Con ella se logra, mejorar la calidad productiva, el aumento del consumo, los elementos necesarios para la satisfacción de las necesidades, y con ello, el mejoramiento de la calidad de vida. Es entonces, la tecnología, en todos los campos que se le relacionan, el factor u objetivo a perseguir, para lograr la reforma en la producción campesino, es decir, la propia reforma agraria.

El Compromiso Americano por la Reforma Agraria

Las actividades que podemos llamar de reforma agraria, como hemos visto, se iniciaron en Latinoamérica, hace aproximadamente medio siglo. En Venezuela se inicia a finales de la Década de los Cuarenta, siendo en 1960, con la promulgación de la Ley de Reforma Agraria, cuando se le da un verdadero impulso jurídico, aún cuando ineficiente en lo administrativo y gerencial. Pero fue en 1961 cuando la Organización de los Estados Americanos, en reunión de sus Presidentes, en Punta del Este, Uruguay, cuando firmaron la “Declaración a los Pueblos de América”, donde se comprometían a:

Impulsar, dentro de las particularidades de cada país programas de reforma agraria integral orientada a la efectiva transformación, donde así se requiera, de las estructuras e injustos sistemas de tenencia y explotación de la tierra, con miras a sustituir el régimen de latifundio y minifundio por un sistema justo de propiedad, de tal manera que, mediante el complemento del crédito oportuno y adecuado, la asistencia técnica y la comercialización y distribución de los productos, la tierra constituya para el hombre que la trabaja dase de su estabilidad económica, fundamento de su progresivo bienestar y garantía de su libertad y dignidad. [6]

Sobre este aspecto, para nuestro interés, fue el compromiso de los gobernantes americanos, de “reformar las leyes tributarias para exigir mas a quienes más tienen, castigar severamente la evasión de impuestos, redistribuir la renta nacional a favor de los sectores más necesitados, y al mismo tiempo, alentar la inversión y reinversión de capitales y el ahorro”.

Estos fines tomados para el “Compromiso Americano” en Punta del Este, de una u otra forma estuvieron influenciados o coordinados por la normas de nuestra legislación de 1960. Se refleja entonces nuestra realidad surgida del estudio de las principales características del problema venezolano, que es igual o semejante al del resto de los países del Continente. Concluye en la necesidad de corregir los defectos y vicios de nuestro régimen de la propiedad y de los sistemas de tenencia de la tierra, con el fin de hacerlos más justos y más de acuerdo a las reivindicaciones sociales y económicas del país.

Pareció claro, por tanto, que la Reforma Agraria inspirada en la realidad no puede prescindir del imperioso deber que corresponde al Estado, de realizar una justa distribución de esas tierras que le pertenecen, mucho más si se tiene en cuenta que ellas pueden contribuir en gran parte a cubrir los renglones deficitarios de nuestra producción.

Es por una parte justo, que la Reforma Agraria afecte las tierras mantenidas ociosas por los particulares, especialmente en aquellos casos en que esta actitud sea culpable, pero también es evidente, la necesidad de hacer lo mismo con las tierras de Entidades Públicas que están en igual forma ociosas y abandonadas. Esto se quiso dejar claro en el proyecto de Ley, estableciendo como norma, que las tierras del Estado y de las Entidades Públicas, están afectadas en primer término por la Reforma Agraria, así como también, que quedan afectadas las tierras de los particulares que no cumplan con su función social.

En este sentido, la Ley de Tierras contempla:

 Artículo 2°. Con el objeto de establecer las bases del desarrollo rural sustentable, a los efectos de este Decreto Ley, queda afectado el uso de todas las tierras públicas y privadas con vocación para la producción agroalimentaria. Dicha afectación queda sujeta al siguiente régimen:

1. Tierras pertenecientes al Instituto Nacional de Tierras: Serán sometidas a un patrón de parcelamiento atendiendo a un conjunto de factores determinantes tales como:

a. Plan Nacional de Producción Agroalimentaria.

b. Capacidad de trabajo del usuario.

c. Densidad de población local apta para el trabajo agrario.

d. Condiciones agrológicas de la tierra.

e. Rubros preferenciales de producción.

f.  Extensión general de tierras existentes en la zona sujeta a patrón de   parcelamiento.

g. Áreas de reserva y protección de recursos naturales necesarias en la zona.

h. Condiciones de infraestructura existente.

i.  Riesgos previsibles en la zona.

j.  Los demás parámetros técnicos de establecimiento de patrones de parcelamiento  que se desarrollen en el Reglamento del presente Decreto Ley y en otros instrumentos normativos.

2. Tierras propiedad de la República del dominio privado: Quedan sujetas al mismo régimen establecido para las tierras propiedad del Instituto Nacional de Tierras.

3. Tierras baldías: Serán objeto de planes especiales de desarrollo socio-económico dentro de un esquema efectivo de producción, garantizando la biodiversidad de los recursos existentes.

4. Tierras baldías en jurisdicción de los Estados y Municipios: Su administración por parte de los entes correspondientes, queda sometida al régimen de este Decreto Ley. Corresponde a los Estados y Municipios el establecimiento de la seguridad agroalimentaria de su respectiva jurisdicción en coordinación con los planes nacionales. A los efectos de planificar el uso de las tierras cuya administración les corresponda, se tomará como base las necesidades agroalimentarias de los centros urbanos cercanos, considerando su población actual y la necesidad progresiva de sustento de las generaciones futuras. En la elaboración de dichos planes, los Estados y los Municipios asegurarán la producción básica de los rubros alimenticios fundamentales.

En caso de que las tierras rurales de un Estado o Municipio, por razones agrológicas, carezcan de condiciones, para producir los rubros básicos para la seguridad agroalimentaria de las poblaciones que se hallen bajo su jurisdicción, se establecerá un acuerdo de intercambio o mercadeo con otros Municipios o Estados, por medio de sus órganos competentes.

Cuando los estados o municipios incumplan con el mandato previsto en este artículo, el Ejecutivo Nacional asumirá su cumplimiento.

5.  Tierras privadas: Quedan sujetas al cumplimiento de la función social de la seguridad agroalimentaria de la Nación. En tal sentido, deben someter su actividad a las necesidades de producción de rubros alimentarios de acuerdo con los planes de seguridad agroalimentaria establecidos por el Ejecutivo Nacional.

La Reforma Agraria es un Proceso Educativo

El proceso de la Reforma Agraria es fundamentalmente educativo, y con relación a la extensión agrícola, puede asegurarse que si bien ella no es la Reforma Agraria, sin embargo, sin ella no puede haberla. En consecuencia, dentro de una Ley Agraria que concibe de una manera integral la Reforma, además de considerarse la necesidad de otorgarle la tenencia de la tierra a quienes no la tengan, es indispensable darle, tanto a éstos, como a los que teniéndola, son pequeños y medianos productos en difícil situación, como sucede en Venezuela, todo aquellos que le sea preciso y esencial para la conservación, fortaleza y garantía de esa tenencia que se concede o que se le reconoce.

Por eso, la asistencia técnica y crediticia, la extensión agrícola y la organización de los sistemas de mercadeo no son únicamente aspectos del desarrollo agrícola de un país, sino que forman la base fundamental y la subsistencia misma de un integral concepto de la Reforma Agraria.

Transformación de la Estructura del Sistema de Propiedad y Tenencia de la Tierra

Esta orientación de la Reforma Agraria, de lograr una verdadera transformación de la estructura de nuestro sistema de propiedad y tenencia y brindar toda la asistencia requerida para el aumento y el fortalecimiento de los pequeños y medianos productores rurales, no sólo se basa en la realidad nacional, sino en las más elementales normas de lo que en el Derecho Moderno corresponden a la justicia social. A estos efectos, debe recordarse que esta nueva rama de la justicia mira principalmente al hombre como sujeto de derechos fundamentales que se derivan de su propia condición humana. Por eso, al decir que la Reforma Agraria tiende en primer lugar a implantar un verdadero ambiente de justicia social en el campo, de una vez se está anunciando que la Reforma Agraria tiene como centro y razón de ser el hombre de nuestro campo; su mejoramiento, su elevación, su felicidad.

Por todo esto, es por lo que el Derecho Agrario, se define con características propiedad y con campo autónomo de acción, parte de la idea de que el hombre es sujeto de un derecho innegable a la propiedad de la tierra, por cuento de ella puede derivar el sustento y la satisfacción de las necesidades propias y de su familia dentro de condiciones de trabajo que no aniquilen su libertad ni su dignidad. Por ello, el Derecho Agrario puede definirse como aquella rama de la Ciencia Jurídica que “establece y regula el derecho del hombre a la propiedad de la tierra y las obligaciones que para el Estado y el individuo se derivan del mismo”

 El Derecho Individual sometido a la Acción Social

El derecho individual a la propiedad de la tierra debe estar sometido a la función social que el mismo debe cumplir, lo cual si bien lo limita en cuento impide que ese derecho individual se desarrolle en tal forma que haga nugatorio el derecho de los demás o lo obstaculice, al mismo tiempo lo estimule por cuanto le indica que la mejor razón para justificarlo es el servicio a la comunidad.

Ahora bien, si el Derecho Agrario parte de la idea de que todo hombre tiene derecho a ser propietario de la tierra, no tanto en consideración de un título como más bien en razón del trabajo que en condiciones productivas y justas sobre la misma realice, es consecuencia ineludible de ese mismo criterio, la de que todo hombre que trabaje la tierra, es sujeto del derecho de propiedad sobre la misma o al menos adquiere el derecho de llegar a ser propietario de ella. Pero en la lucha por la vida especialmente en lo que se refiere al campo económico, hay muchos seres que aunque potencialmente sujetos de un derecho, en la realidad no llegan a obtenerlo, por cuento negativas condiciones de su situación personal, familiar o social se lo imposibilitan.

Concretamente, en relación al derecho a la tierra; hay algunos que por su preparación, por su capacidad, y hasta por azares de la fortuna, les ha sido fácil la adquisición de la tierra en propiedad; ellos, si la trabajan, merecen todo respecto y garantía. Pero muchos otros, a pesar de que la laboran con afán, les ha sido negada y alejado la posibilidad de llegar a ser propietarios y llegar a convertir en realidad su sueño de adquirir la tierra; por la carencia de medios económicos, la ignorancia e incapacidad que les caracteriza y de las cuales no son culpables, por los sistemas políticos que les han esclavizado o hasta por la misma mala suerte.

El Derecho Agrario parte del principio, de que la tierra es un don precioso, al cual tiene derecho el hombre que la trabaja. No sólo debe reconocérsela a los que trabajándola, son propietarios de la misma y cumplen en ella su función social, sino que debe intervenir abiertamente para suplir la incapacidad en que están muchos que la cultivan y que por sus propios medios no pueden llegar a ser propietarios de las mismas.

Esta es la base y características fundamentales del Derecho Agrario moderno, que basándose en el derecho del hombre a la propiedad de la tierra, sostiene que el mejor título sobre la misma es el trabajo y la función social que en ella se realiza y persigue antes que nada, que ese derecho sea garantizado a todos los que a ella dedican sus afanes; de donde nace también el derecho al crédito, a la asistencia técnica, a todo aquello que sea indispensable para garantizar aquella propiedad.

Un medio de vida aglutinante de los vínculos familiares

Dentro del cuadro vital del mundo agrario, no puede considerarse al hombre como a un ser aislado, sino como parte de una entidad familiar, que es hasta cierto punto la célula básica no sólo desde el punto de vista social sino económico del medio rural, este sentido protector del Derecho Agrario, con relación a los hombres que trabajan la tierra, debe mirar con especial consideración a ese grupo familiar. Por eso en una Ley Agraria no puede olvidarse nunca el amparo y estímulo que debe darse a la empresa familiar rural, no olvidando que la tierra con relación a la familia puede y debe considerarse no sólo como un modo de producción, sino como un medio de vivir sano, productivo, aglutinante de los vínculos familiares y favorecedor de una vida digna y libre sobre el campo. Eso es lo que ha conducido a la consigna de lo que muy gratificantemente ha sido denominado el derecho de la familia a su espacio vital sobre la tierra, lo cual deber ser aspiración natural cuando se habla de la transformación del medio rural venezolano.

La nueva Constitución (1999), al referirse a la familia y a sus derechos, expresa:

”Artículo 75. El Estado protegerá a las familias como asociación natural de la sociedad y como el espacio fundamental para el desarrollo integral de las personas. Las relaciones familiares se basan en la igualdad de derechos y deberes, la solidaridad, el esfuerzo común, la comprensión mutua y el respeto recíproco entre sus integrantes. El Estado garantizará protección a la madre, al padre o a quienes ejerzan la jefatura de la familia.”

Garantía de la Propiedad de la Tierra que cumple la Función Social

Desde el punto de vista netamente económico, la Reforma Agraria en Venezuela debe darle a todos los que cumplen los requisitos de ley, garantías y estímulos suficientes para que continúen en su labor. Por eso, la teoría de la función social de la propiedad parece hecha a la medida de la realidad venezolana y por ello ha sido aceptada, aún por aquellos que ideológicamente pudieran estar en contra de la misma. Por cuento esa garantía de la propiedad, orientada conforme a los principios de la función social, representa el mayor estímulo y el mayor incentivo para la producción. En este sentido, la Reforma Agraria, lejos de afectar aquellas propiedades que cumplen con su función social, las estimula, las garantiza y las protege al mismo tiempo que va decididamente contra aquellas propiedades que son verdaderos latifundios por que se mantiene ociosas o en las cuales no existe el esfuerzo creador directo del hombre sobre la tierra, sino en donde a través de sistemas indirectos y en busca sólo de la renta de la misma, se verifica y una verdadera explotación del hombre por el hombre.

Esta teoría de la función social no sólo es el más moderno concepto jurídico en relación con la propiedad, sino también el más real y el más justo, el que más conviene a la situación venezolana.

Una conclusión futurista

De manera general, es conclusiva la idea inicial que se aviva con el tiempo, de lograr una reforma agraria creadora de confianza en el país nacional, que abarque tanto a los campesinos como sujetos principales de la Ley y a quienes ésta debe darles garantías y estímulos suficientes para que continúen con su labor, si cumplen los requisitos que ella establece; así como también a los empresarios que saben y hacen producir la tierra; y a todos los sectores que integran la Nación y sienten la necesidad de hacer próspera a Venezuela.

La teoría de la función social de la propiedad y su garantía, representa el mayor estímulo y el mayor incentivo para la producción. En ese sentido, la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, lejos de afectar con sus normas a aquellas propiedades que cumplen con su función social, las estimula, las garantiza y las protege, al mismo tiempo que va decididamente contra aquellas propiedades que son verdaderamente latifundios porque se mantienen ociosas o en las cuales no existe el esfuerzo creador directo del hombre sobre la tierra, sino en donde a través de sistemas indirectos y en busca solo de la renta de la misma, se verifica una verdadera explotación del hombre por el hombre.


[1] Fundamentado en el libro “Derecho y Economía del Ambiente y de los Recursos Naturales - DERECHO ECOLOGICO Enrique Prieto Silva - 2016

[2] Comisión Brundtland, 1987.

[3]  (Art. 1º. LRA) 1960)

[4] Constitución de Venezuela. Exposición de Motivos. 1961 Op.Cit.

[5] Fundación Rockefeller, organización filantrópica fundada en 1913 por el industrial estadounidense John D. Rockefeller con el fin de promover el bienestar de la humanidad en todo el mundo. Es una de las fundaciones privadas más antiguas de Estados Unidos y una de las pocas que existen con fuertes intereses internacionales. En el ámbito del desarrollo internacional, la fundación centra su atención, sobre todo, en las ciencias agrícolas, sanitarias y demográficas. Hoy día la fundación cuenta con un capital que asciende a cerca de 1.700 millones de dólares, y concede cada año becas y ayudas por un total de más de 60 millones de dólares. La sede de la fundación se halla en Nueva York.

[6] Conferencia de Punta del Este (Uruguay). “Declaración a los Pueblos de América”. Conocida dentro de la Conferencia la Alianza para el Progreso. Plan aprobado en 1961, suscrito por todos los Estados entonces miembros de la Organización de Estados Americanos (OEA), a excepción de Cuba, que se abstuvo en la votación. El plan proponía una amplia ayuda económica para todos los países firmante